اخـبــــار
m
بررسي حقوقي صلاحيت رئيس مجلس در اعمال نظارت بر مصوبات دولت باتوجه به بخشنامه رياست محترم جمهوري

باسمه تعالي

اللّهم صل علي محمد و آل محمد

پرويز محمدنژاد


حقوقدان و استاد  دانشگاه

 

بررسي حقوقي صلاحيت رئيس مجلس در اعمال نظارت بر مصوبات دولت باتوجه به بخشنامه رياست محترم جمهوري

 

در جريان بازنگري قانون اساسي در سال 1368 نيز همانند قانون اساسي مصوب 1358، عليرغم تذكرات متعددي كه از سوي برخي از اعضاي شوراي بازنگري قانون اساسي مطرح شد، مسأله ضمانت اجراي نظارت حقوقي رئيس مجلس بر مصوبات دولتي مورد بي توجهي قرار گرفت و به خاطر برخي مسائل و مشكلات، در قانون اساسي به اين مسأله پرداخته نشد. در چنين وضعيتي سوال اصلي اين است كه نظارت حقوقي رئيس مجلس چه ضمانت اجرايي در بر دارد؟ در اين بند سعي خواهيم نمود به بررسي اين مسأله پرداخته و رويكرد مجلس شوراي اسلامي در اين خصوص را مورد انتقاد قرار دهيم.


پاسخ به اين مسأله چندان آسان نيست و پيش از ارائه پاسخ به آن بايد به برخي مقدمات توجه كرد:


الف- طبق اصل تفكيك قوا كه در اصل (57) قانون اساسي تحت عنوان استقلال قوا از آن يادشده است، قواي سه گانه هر چند مي‌توانند بر همديگر نظارت كنند، ولي نمي‌توانند در صلاحيتهاي همديگر دخالت كنند. اعطاي صلاحيت نظارت بر مصوبات دولت به مجلس، نوعي خروج از اين اصل محسوب مي‌شود و به همين خاطر، تقريباً مشابهي در ساير قوانين اساسي ندارد. بنابراين چنين نظارتي يك استثناء بر اصل به شمار مي‌رود و در مواردي كه ترديدي وجود دارد، بايد به اصل رجوع كرد و مانع از دخالت بيشتر قوا در وظايف همديگر شد.


ب- در مذاكرات تدوين قانون اساسي (1358) و بازنگري قانون اساسي (1368) اصل قانوني بودن اعمال دولت به عنوان تنها دليل جهت تأسيس نظارت حقوقي بر مصوبات دولت مطرح شده است. نايب رئيس مجلس در بررسي نهايي قانون اساسي در اين مورد اظهار كرده است:


«در راه اجراي قانون يك سلسله مقررات خاص و تفصيلي لازم مي‌شود كه اينها را هيأت دولت تصويب مي‌كند به صورت آيين نامه، اينها اصلاً بايد منطبق با قوانين باشد يعني اينها مستقيماً بايد با قانون منطبق باشد اگر با قانون منطبق بود خود به خود با قانون اساسي و قوانين شرع هم منطبق هست و اگر با قانون مخالف بود مي‌تواند با آنها هم مخالف باشد ...»


حال آنكه به نظر مي‌رسد تمهيد چنين فرايندي داراي هزينه هاي قابل توجهي است زيرا به طور روز افزوني بر تعداد مصوبات دولتي افزوده مي‌شود و اعمال نظارت حقوقي بر آنها نيازمند برخورداري رئيس مجلس از پشتوانه كارشناسي و صرف وقت و هزينه هاي قابل توجه است. حال آنكه با وجود اعمال نظارهاي پسيني توسط نهادهاي قضايي (اصول 170 و 173) و نهادهاي سياسي (مانند سوال، استيضاح، كميسيون اصل 90 و فرايند تحقيق و تفحص) و ساير نظارتهاي حقوقي (مانند سازمان بازرسي كل كشور و ديوان محاسبات عمومي) نياز چنداني به اين نظارت نيست. همانطور كه در ساير قوانين اساسي نيز به ندرت مي‌توان مشابه چنين فرايندي را مشاهده نمود.


با توجه به اين دو مسأله مي‌توان از تفسير مضيق از صلاحيت رئيس مجلس در نظارت حقوقي بر مصوبات دولتي دفاع كرد. بدين معنا كه همانطور كه قانونگذار اساسي در اصول (85 و 138) از عبارت «اطلاع رئيس مجلس» براي بيان نظارت رئيس مجلس بر مصوبات دولتي استفاده كرده است، بايد اين نظارت را يك نظارت غير استصوابي تلقي كنيم. به معناي ديگر، نمي‌توان نظارت رئيس مجلس را در نفوذ يا عدم نفوذ مصوبات دخالت داد. زيرا روشن است كه اعطاي چنين صلاحيتي به رئيس مجلس شوراي اسلامي به عنوان عضوي از قوه مقننه دخالت در صلاحيتهاي دولت است.


رويكرد مجلس شوراي اسلامي درخصوص ضمانت اجراي اصول (85 و 138) قانون اساسي، قابل انتقاد است. مجلس در تاريخ 18/12/1378 قانون «نحوه اجرا اصول (85 و 138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با مسئوليتهاي رئيس مجلس شوراي اسلامي» را اصلاح نمود و پنج تبصره بدان افزود. طبق بخشي از اصلاحات مزبور، دولت و كميسيونهاي مربوطه مكلفند «ظرف يك هفته از تاريخ تصويب، مصوبات خود را ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع مجلس شوراي اسلامي برسانند. پس از اظهارنظر رئيس مجلس نسبت به مصوباتي كه آنها را مغاير با قوانين مي‌داند، اگر در مدت مقرر نسبت به لغو يا اصلاح قسمت مورد ايراد مصوبه اقدام نشود، پس از پايان مهلت مزبور اين قسمت ها ملغي الاثر خواهد بود.


اين اصلاحيه كه در راستاي اعطاي ضمانت اجرا به اصول (85 و 138) قانون اساسي به تصويب مجلس رسيده است،
به نظر مي‌رسد، مغاير با قانون اساسي است و بي جهت، به صلاحيتهاي مجلس در مقابل دولت مي‌افزايد. افزايش اختيارات مجلس در برابر دولت مي‌تواند تأثير منفي بر موازنه قوا آنچنانكه در قانون اساسي مورد پذيرش واقع شده است، داشته باشد. زيرا قانون اساسي صلاحيت «الغاي اثر مصوبات دولتي» را صرفاً به ديوان عدالت اداري سپرده است و طبق اصول تفسير قانون اساسي، صلاحيتهاي اعطايي به نهادهاي اساسي كه توسط قانون اساسي صورت گرفته است اختصاص به آن نهادها دارد و هيچ نهادي حتي مجلس نمي‌تواند صلاحيت‌هاي مشابه را به نهادهاي ديگر واگذار كند. بنابراين در حاليكه صلاحيت «الغاي اثر مصوبات دولتي» را اصل (173) قانون اساسي به ديوان عدالت اداري اعطا كرده است، با اين وجود مجلس صلاحيت مشابهي را به رئيس مجلس شوراي اسلامي سپرده است.


به نظر مي‌رسد در مواردي كه دولت (هيأت وزيران و يا كميسيون هاي متشكل از چند وزير) به نظرات رئيس مجلس شوراي اسلامي در خصوص تجديد نظر در مصوباتي كه مغاير با قوانين تشخيص داده شده‌اند، توجه نمي‌كند تنها مي‌توان به راهكارهاي سياسي از جمله طرح مسئوليت دولت در مقابل مجلس متوسل شد و استفاده از راهكارهاي حقوقي همچون الغاي آثار مصوبات نيازمند مبناي قانوني صريح است كه در اين خصوص موجود نيست.


به هر حال در وضعيت كنوني كه قانونگذار اعلام كرده است در مواردي كه دولت ظرف مهلت مقرر در مصوبات خود تجديد نظر نكند، مصوبات مزبور ملغي الاثر خواهد شد يك سوال اساسي كه مطرح مي‌شود، وضعيت اقداماتي است كه دولت در پرتو مقررات مزبور در زماني كه هنوز مغايرت آنها اعلام نشده ، انجام داده است. زيرا همانگونه كه در اين قانون بيان شده است مقررات اجرايي مصوب دولت بدواً و بدون نياز به هرگونه نظارت اوليه جهت اجرا ابلاغ مي‌گردند. به عبارت ديگر، اين قانون مجوز اجراي موقت مصوبه را مي‌دهد به لحاظ حقوقي اجراي يك مصوبه قبل از ارائه نظريه رئيس مجلس در مدت يك هفته (كه مي‌تواند بعداً منجر به اصلاح يا نهايتآً ملغي الاثر شدن مصوبه گردد)، در عمل ممكن است براي دولت مسئوليت حقوقي اعم از مالي، اداري يا تعهدات ديگري را ايجاد نمايد.


در اين خصوص به نظر مي‌رسد با توجه به جواز اجراي موقت مصوبه به دولت كه ناشي از اعتماد به مصوبات قوه مجريه، سرعت بخشي به امور اجرايي و مقتضيات امور اجرايي است، هرگونه اصلاح يا تغيير يا ابطال يا ملغي الاثر شدن مصوبه نبايد به معناي از بين رفتن آن دسته از حقوق مكتسبه يا تعهداتي گردد كه در مدت زمان اجراي موقت مصوبه و اعلام نظر رئيس مجلس بيان گرديده است. چرا كه فرض بر اين است كه مصوبه ارزش اجرايي داشته و تا اعلام نظر در مدت يك هفته همه آثار حقوقي ناشي از اجراي يك مصوبه دولت را دارد.


نتيجه
نظارت حقوقي رئيس مجلس شوراي اسلامي بر مصوبات دولتي فرايندي است كه تقريباً در هيچكدام از قوانين اساسي شناسايي نشده است. طبق اين فرايند كه در راستاي تضمين قانوني بودن مصوبات دولت طراحي شده است، دولت مكلف است مصوبات خود را همزمان با ابلاغ جهت اجرا به اطلاع رئيس مجلس برساند تا در صورتي كه وي آنها را مغاير با قوانين تشخيص داد، آنها را براي تجديدنظر به دولت ارسال كند.


اصول (85 و 138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران كه به بيان اين فرايند پرداخته‌اند در رابطه با ضمانت اجراي نظر رئيس مجلس شوراي اسلامي ساكت هستند با اين حال، مجلس شوراي اسلامي در اصلاحاتي كه در سال 1378 در قانون نحوه اجراي اصول (85 و 138) قانون اساسي انجام داد، ضمانت اجراي الغاي آثار مصوبات دولتي را پيش بيني كرد. حال آنكه همانطور كه مطرح شد، پيش بيني چنين
ضمانت اجرايي مغاير با اصول (170 و 173) قانون اساسي است. زيرا الغاي آثار مصوبات دولتي صلاحيتي است كه قانون اساسي تنها در اختيار ديوان عدالت اداري نهاده است و اعطاي همان صلاحيت به يك نهاد ديگر (رئيس مجلس شوراي اسلامي ) مغاير با اصول تفسير قانون اساسي و خروج از صلاحيتهاي قانوني مجلس است.

 
امتیاز دهی
 
 

بيشتر
نسخه قابل چاپ